建设工程合同纠纷频发亟需建立争议评审新机制

2025年第05期    作者:韩如波    阅读 52 次

替代性争端解决方式（Alternative Dispute Resolution，ADR）是一种在全球范围内被广泛采用的争议解决方法。它包括多种方式，如调解、和解、谈判促进、争议评审、仲裁等，可以及时、快速、低成本、平和地解决争议，避免诉讼存在的争议解决周期长、成本高、滞后性、不利于项目建设正常顺利推进等弊端。其中，争议评审机制在国际工程领域被广泛使用。

一、争议评审机制的国际起源

争议评审机制（Adjudication）在国际上已成为与仲裁（Arbitration）、诉讼（Litigation）并列的争议解决方式之一，主要应用于解决建设工程合同纠纷。通说认为，争议评审机制最早成功应用于1975年美国科罗拉多州的艾森豪威尔隧道工程。该项目采用DRB争议评审的方式解决争议，在4年多的建设期内举行了30余次不同的争议听证和评审，其间DRB的意见均得到了双方的尊重，因而未发生仲裁或诉讼，在美国工程领域产生了较大的正面效应。

英国、澳大利亚、新加坡、新西兰等国家及我国香港地区均已通过立法确认争议评审的效力，并以不同形式赋予争议评审决定强制执行力。同时，为了保证争议评审的公平公正，各地在争议评审启动及评审程序、评审员资格、评审准则、评审期限、决定效力等方面都有相应规则或规定。

二、国内亟需引进争议评审机制

1.国内司法审判现状

近年来，国内各级人民法院受理案件数量激增：2018年受理2803.5万件，2019年受理3160.5万件，2020年受理3084.4万件，2021年受理3355万件，2022年受理3372.3万件，2023年受理4557.4万件。全国法院共有12万余名员额法官，2021年法官人均结案238件，2022年法官人均结案242件。2022年，基层法院的员额法官人均结案274件，其中有9个省（区、市）的基层法院人均结案量超过300件，最高的超过400件。中国裁判文书网统计数据显示，2014年至2022年，全国法院审理涉及建设工程合同纠纷案件总量为788216件，其中：2018年110513件，2019年140407件，2020年142630件，2021年113128件，2022年56596件。

各大仲裁机构的年度报告显示：中国国际经济贸易仲裁委员会2023年受理案件5237件，同比增长28.17%；2024年新受理案件6013件，同比增长14.82%，金融、建设工程、服务合同等热点领域案件增幅明显。北京仲裁委员会2022年度受理案件8421件，同比增长8.84%，其中建设工程类1703件，占比20.22%，同比增长47.06%；2023年度受理案件12222件，同比增长45.14%，其中建设工程类5255件，占比43%，同比增长2.086倍。深圳国际仲裁院2022年受理案件8280件，同比增长18%，其中建设工程类579件；2023年受理案件12004件，同比增长45%，其中建设工程类821件，同比增长41.80%；2024年受理案件14518件，同比增长20.94%，其中建设工程类956件，同比增长16.44%。武汉仲裁委2023年受理案件10730件，同比增长20%。上海国际仲裁中心2024年度受理案件4028件，同比增长6.53%。上海仲裁委2024年受理案件8047件，同比增长10%。重庆仲裁委2024年度受理案件8606件，同比增长36.41%。

由此可见，人民法院和各大仲裁机构每年的受案总量及建设工程类纠纷案件数量呈上升趋势。建设工程合同纠纷案件呈现审理周期长，需进行工期、质量、价款等鉴定，对审理的专业性要求高，当事人矛盾严重影响项目建设等特点。传统诉讼方式常陷入“案结事未了”的困境，当事人仍需通过申请再审、信访、抗诉等途径寻求救济；因此，为缓解司法机关的案件数量压力和提升审判质量，迫切需要在国内建立多元解纷机制。争议评审机制由相关专业评审员组成争议评审小组，程序灵活、快速、高效，可以及时解决双方的争议，避免矛盾升级和项目停摆。

2.建筑业转型升级迫切需要引入争议评审机制

近年来，我国建筑业由传统施工总承包的业主、勘察、设计、施工、监理五方主体向业主、全过程咨询、工程总承包三方主体转型，主管部门先后发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。

工程总承包相比传统的施工总承包呈现出显著的新特点。工程总承包模式通常包含设计、采购、施工全过程，可以充分发挥设计与施工高度融合的特性，实现有效投资控制、责任主体单一化、提高建设效率等优势。然而，在工程总承包合同履行过程中，除了存在传统施工总承包常见的工期、质量、价款等争议，还存在设计、技术、工艺、发包人要求等特定争议。比如，（2019）最高法民终1356号案件涉及承包商的施工图设计与发包人的初步设计存在差异时是否应调整合同价款的争议，（2013）浙甬商终字第1069号案件涉及工程总承包项目竣工后未能达到合同约定性能要求的责任归属争议。这些争议对传统的诉讼审理模式带来极大的挑战，需要审理案件的法官具备相应的工程、技术、造价等专业知识，且需要鉴定单位、专家辅助人等共同协助。然而，当法庭对这些专业问题尤其是技术问题进行鉴定时，目前各级法院指定的鉴定机构多集中于工期、质量、价款等传统鉴定范畴，而对于工程总承包模式下的技术、工艺、发包人要求、设计成果等新型争议，往往缺乏相应的专业鉴定能力。即便通过法定程序选定某一鉴定机构，也常因其在专业技术方面的局限而无法得出准确结论，导致案件审理周期延长或者当事人对裁判结果不满意，进而引发上诉、申请再审、抗诉等后续法律程序。

在这种背景下，引入国际工程领域普遍采用的争议评审机制具有重要的现实意义。该机制通过组建具有相应专业背景的专家评审组，及时、高效地解决项目中出现的特定争议，从而有效弥补传统司法审判和司法鉴定在应对复杂工程总承包纠纷方面的不足。

3.国内近年来推广多元解纷机制的顶层设计

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理及纠纷源头化解工作。习近平总书记指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。最高院党组和张军院长提出“通过诉源治理服务国家治理、社会治理”的要求。为此，国家先后发布了多份关于促进多元解纷机制应用和发展的相关文件：2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计；2019年1月18日，习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示，明确提出要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”；2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中提出“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”；2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》；2023年9月1日，最高人民法院办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合印发《关于建立住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接机制的通知》；2023年9月28日，最高人民法院发布《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》。

在前述中央精神和文件的推动下，多元解纷机制在国内得到越来越多的重视和应用，各地在实际操作和立法文件中都开始积极推动诉讼以外的争议评审、调解等解纷机制。例如，山东省高级人民法院于2021年8月23日印发了《建设工程领域纠纷“评调裁一体化”工作办法》，几年来的实践非常成功。建纬所青岛办公室依托青岛建纬城乡建设调解中心，在该工作办法的指导下，协助山东省各级法院通过争议评审或评审+调解等方式成功处理了大量的建设工程合同纠纷，取得了非常好的社会效果。

尤其值得关注的是，国内首部规范商事调解活动的地方性法规《横琴粤澳深度合作区商事调解条例》经珠海市十届人大常委会第三十次会议表决通过，自2025年1月1日起施行。该条例规定了商事调解组织、商事调解员、商事调解程序、商事调解协议、监督管理及法律责任等内容，助力构建诉讼、仲裁、调解协同发展的多元化商事纠纷解决机制，为进一步优化营商环境、推动经济适度多元发展提供了制度支撑。

三、争议评审机制在国内落地的相关建议

基于国内现行立法对争议解决“或裁或审”的制度安排，以及市场主体在长期实践中形成的倾向于通过诉讼解决争议的路径依赖，争议评审机制在国内的落地及应用仍任重道远。笔者认为，要促进争议评审机制在国内落地并发挥其优势，应重点解决好前端、中端和后端三个问题。

1.前端：应将争议评审机制作为诉讼或仲裁的前置程序

结合国际实践经验，将争议评审机制作为诉讼或仲裁的前置程序，更有利于在建设工程合同履约过程中实现快速、高效、低成本的纠纷化解。考虑到国内市场主体普遍采用国家建设行政主管部门发布的相关合同示范文本，建议在如《建设工程施工总承包合同（示范文本）》（GF-2017-0201）和《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）的争议解决条款中明确约定当事人发生争议后应先采用争议评审方式处理，对于争议评审结论不服的，可提起诉讼或仲裁。对于依法必须招投标的项目，建议在招标或投标阶段即明确争议评审机制的具体安排，包括评审机构和评审小组的组建。相关合同示范文本可以作为法院或仲裁机构审理案件时参考的行业惯例，待条件成熟时，应推动立法明确争议评审机制作为诉讼或仲裁的强制性前置程序。

2.中端：提高争议评审的效率和质量

只有真正发挥争议评审机制在高效解纷和专业判断方面的优势，才能增强市场主体的认可度，真正体现多元解纷机制的价值。各国对争议评审小组作出评审结论的期限都有相应规定，比如：英国为28天，澳大利亚为10个工作日，新加坡为7天或14天，我国相关合同示范文本中规定的是14天。评审小组应在约定期限或经当事人同意延长的期限内作出评审结论，以确保争议评审的效率。同时，各国对争议评审员的专业和岗前培训都有一定要求。争议评审作为和诉讼、仲裁并列的争议解决方式，对于评审员的要求可参照仲裁员任职要求，并在此基础上加强对评审员的专业知识、从业经验、行为准则和中立性的要求，以及对首席争议评审员编写争议评审意见或决定书的能力要求。争议评审机构应建立系统化的规则体系和保障机制，以保证和提高争议评审的质量，促进争议评审机制在国内的落地和健康发展。

3. 后端：赋予争议评审决定强制执行力

市场主体普遍关注当一方当事人拒绝履行争议评审决定时，是否能就争议评审决定进行强制执行。尤其是在当下建设工程市场竞争激烈、市场主体付费能力下降的情况下，能否强制执行争议评审决定在一定程度上影响着市场主体采用该模式解决争议的积极性。从国际经验来看，各国都会通过一定的程序和形式使争议评审决定得到法院的确认和执行。基于国内的争议解决现状，建议由立法机关、司法机关和仲裁机构共同推动建设争议评审决定的司法确认机制。可以借鉴《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）和《横琴粤澳深度合作区商事调解条例》，通过以下途径构建争议评审决定强制执行的保障体系：当事人可向人民法院提出申请，由人民法院依法作出确认争议评审决定效力的裁定；或向约定的仲裁机构提出申请，由仲裁机构出具仲裁调解书/仲裁裁决书确认争议评审决定的效力。对于有给付内容的争议评审决定，可向公证机构申请具有强制执行效力的债权文书公证；对于以金钱或者有价证券为给付内容的争议评审决定，可依法向人民法院申请支付令。

结语

争议评审机制作为国际工程领域广泛采用的争议解决方式，在应对建设工程合同纠纷方面具有显著优势。结合国内建设工程合同纠纷司法审判的现状，引入并推广争议评审机制已是大势所趋。笔者将持续关注并不断研究和推进争议评审机制在国内的应用，也期待国家立法机关、司法机关、仲裁机构以及各类市场主体共同重视、协同努力，携手构建并不断完善符合中国实际、具有中国特色的争议评审机制。

韩如波

上海市建纬律师事务所合伙人，上海律协建设工程与基础设施专业委员会主任，中国土木工程学会建筑市场与招标投标分会副理事长、华东政法大学投资与建设法治研究院副院长

业务方向：建筑工程、工程总承包、PPP