政策适用型土地收储中贪污罪的司法认定

以王某涉嫌贪污案为分析样本

2026年第04期    作者:文│尹维耀    阅读 17 次

一、引言

随着城市产业布局调整，相关政策频繁出台，部分国家工作人员利用职务形成的信息优势谋取收益。以笔者承办的王某涉嫌贪污案为例：在“退城进园”等土地收储政策实施过程中，身为国家工作人员的王某提前收购符合条件的企业，利用职务便利推动收储并获利。当前司法实践对此类行为的定性存在较大分歧：有观点认为属于利用职务便利套取国家补贴的贪污行为；也有观点认为仅为违规经商，未侵害公共财产法益，不构成犯罪。

定性分歧的核心在于对贪污罪本质的理解偏差。若仅以“国家工作人员+职务便利+获利”的形式要件判断，极易得出入罪结论；但贪污罪作为财产性职务犯罪，必须以公共财物实际损失为前提，且取财行为与职务便利须具有直接因果关系。本案中，监察机关指控王某伙同他人贪污政策补贴1900万元，但结合构成要件实质分析，笔者认为，本案不符合贪污罪的成立条件。

二、案件事实与争议焦点

2012年，某市启动“退城进园”工作，D公司因停产未纳入首批收储。2014年8月，开发区城市发展局局长王某得知D公司拟转让，并知晓公司所处地块位于政府“退城进园”规划红线内，遂与张某商议，由张某实际控制的E公司出面收购D公司。2014年底，E公司以1200万元完成收购，经第三方评估，该地块土地及附着物价值1300万元。2015年12月，王某以项目建设需要为由，推动开发区集体决议收储该地块，最终E公司与开发区下属国有企业签订总价3200万元的收储协议并获得补偿款。案发后，监察机关以评估价1300万元作为成本基数，认定王某等人获取收储补偿后获利1900万元，涉嫌贪污罪，立案调查后移送审查起诉。

本案的核心争议有三：一是案涉政策适用是否合法，1900万元补贴是否属于公共财产损失？二是行为人获利与职务便利是否具有刑法上的直接因果关系？三是案涉行为属于贪污犯罪还是违规经商？

三、贪污罪认定的核心标准

根据《刑法》第三百八十二条及最高院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，贪污罪是国家工作人员利用职务便利，侵吞、窃取、骗取公共财物的财产性职务犯罪，其保护法益同时包含国家工作人员职务行为的廉洁性与公共财产所有权。其中，公共财产遭受现实、确定的侵害是贪污罪成立的必备结果要件，也是区分贪污罪与一般违纪违法行为的核心边界。认定贪污罪必须坚持两个核心标准：

第一，公共财物遭受实际损失是入罪前提。贪污罪与盗窃、诈骗等财产罪本质相同，必须存在公共财产的实际减损，即公共财政承担了本不应支出的费用。判断损失不能以行为人获利为标准，而应审查公共支出是否合法合规：只要补偿符合政策标准、程序正当，无论补偿对象是谁，都不能据此直接认定存在刑法意义上的财产损失，不能因为获益者是国家工作人员就推定损失存在。

第二，职务便利与获利必须具有直接因果关系。贪污罪中的“利用职务便利”是指利用直接主管、管理、经手公共财物的权力，即行为人能够基于职务直接控制公共财物去向，典型表现为虚增补偿金额、虚构补偿标的、伪造材料套取资金。若职务便利仅用于促成交易机会，且交易本身价格公允、标的合法，公共财政未出现超额支出，则职务便利与获利仅为间接关联，不符合贪污罪的行为特征。

此外，必须严格区分贪污罪与违规经商：违规经商的获利源于真实市场交易产生的利润，经营过程中或利用职务便利谋取竞争优势，但公共财产未受损失；而贪污则是直接非法转移占有公共财物，不存在真实交易基础。对于违规经商行为，应通过政务处分、没收违法所得处理，不得任意上升为刑事犯罪。

四、本案不构成贪污罪的核心理由

（一）本案不存在公共财物损失，不符合贪污罪的结果要件

监察机关指控的1900万元本质上是D公司依法应得的政策补贴，公共财政未发生额外损失。

首先，D公司完全符合收储条件：其位于规划红线内，属于化工生产企业，案涉地块因项目建设需调整为商业用地，符合政策规定的“不符合土地利用总体规划”的收储情形。案涉政策文件未要求被收储企业必须正常生产，反而针对无需安置土地的停产企业设置了专门补贴标准。王某在推动收储过程中并未隐瞒企业停产事实，且当地同期存在多家停产企业获批同类补贴的先例。

其次，补偿金额与程序完全合规。根据政策规定，无需安排土地指标的企业可获得土地出让净收益70%的补贴。经评估，案涉地块出让净收益为2800万元，对应补贴上限为1960万元，本案实际发放补贴1900万元，完全在政策标准内。整个收储过程经第三方独立评估、开发区集体决策，补偿款按约分期支付，不存在程序违法。

最后，“商业化收购成本更低”的推定不具有刑事证明效力。商业化收购需以被收购方同意为前提，土地回收的时间、成本均存在极大不确定性，政府基于公共建设需要选择政策收储属于依法行政决策。在案证据无法证明商业化收购的确定价格，以不确定的假设认定财产损失，不符合刑事诉讼的证明标准。

（二）王某的行为模式不符合贪污罪的构成特征

王某所利用的职务便利仅为收储事宜提供了机会优势，并未直接作用于公共财物的转移环节。王某作为城市发展局局长仅享有收储建议权，最终收储决定由集体作出，其职务行为仅让D公司优先获得收储机会，而非直接控制财政资金。这种机会优势与贪污罪中“主管公共财物”的职务便利存在本质区别，二者不能直接等同。

行为人的获利源于市场交易差价，而非侵吞公共财物。王某的获利逻辑是：提前以1200万元收购企业股权，待企业获得3200万元合法补偿后，扣除成本、税费，获得投资收益（本质是股权投资的市场差价）。案涉收储不存在虚增面积、虚增价格、伪造材料等套取资金的行为，无论何人收购D公司均能获得同等补偿。王某并非直接从财政账户划转资金，而是基于合法股权获得企业补偿分配，与贪污罪的获利逻辑不符。

同时，行为人未实施欺骗行为。王某在推动收储过程中未虚构企业生产状态、隐瞒停产事实，开发区对企业实际情况完全知情，收储决定是基于公共建设需要作出，而非欺骗产生的错误认识，不存在骗取公共财物的情形。

最高人民法院指导案例11号（杨延虎等贪污案）确立了土地收储领域贪污罪认定的基本标杆。该案中，行为人利用总指挥职务，通过直接指使下属出具虚假证明、虚构分家事实、编造申请报告骗取土地确权，被安置人完全不具备拆迁安置资格，系典型的骗取公共财物行为。该指导案例明确，贪污罪的“利用职务便利”是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件，但入罪的关键在于行为人直接实施了虚构事实、伪造材料的欺骗行为。反观本案，王某等人通过真实出资1200万元收购D公司，收储经第三方评估和集体决议，不存在虚构资格或伪造材料的行为，与杨延虎案的行为模式存在本质区别。

五、结论

贪污罪的认定必须坚持罪刑法定原则与实质解释立场，不能以形式化的标签逻辑入罪。本案中，案涉收储符合政策规定，补偿标准与程序均合法，公共财政未遭受损失；王某等人的获利源于企业收购与收储补偿的市场差价，本质是国家工作人员违规从事营利活动，不符合贪污罪的构成要件，不应以贪污罪定罪处罚。

在办理政策适用型土地收储中产生的涉嫌职务犯罪案件时，应当严格把握公共财产损失这一核心标准，精准区分违规与犯罪的边界：对于未造成公共财产损失、未实施虚增标的套取资金行为的违规营利行为，应按政务处分规定处理；仅当行为人通过虚构事实、虚增补偿等方式直接套取公共资金时，才应以贪污罪追责，避免刑事打击扩大化，实现法律效果与社会效果的统一。

尹维耀

上海阳光卓众律师事务所合伙人，上海律协刑法与刑事辩护专业委员会委员

业务方向：刑事辩护