规划许可行政纠纷中相邻权人的合法权益

2025年第05期    作者:张文慧 罗灿    阅读 27 次

规划许可纠纷是城市规划领域常见的法律纠纷类型之一，由于规划许可法律关系中牵涉到行政机关、建设单位和相邻权人等多重主体，其救济途径包括民事诉讼和行政诉讼两种方式，融合了民事权利保护和行政行为合法性两种司法逻辑。尽管两种方式各有利弊，但在建设工程初期，利害关系人可通过启动行政诉讼的方式，请求法院撤销建设工程所依附的建设工程规划许可证，从而在早期阻止违法建设，较大程度地保护自身权益。因此，规划许可行政纠纷逐渐成为行政诉讼中的重要案件类型。

一、规划许可行政纠纷中的相邻权人

行政规划是行政主体为实现特定行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法作出的具有约束力的设计与规划。行政规划的种类繁多，效力各异。城乡规划主管部门通常会先编制控制性详细规划，对于重要地块还会编制修建性详细规划。地块经过划拨或出让后，进行建设工程施工，其间涉及建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及建设工程施工许可证等。

原《物权法》第七章明确规定了相邻关系，列举了用水、排水、通行、通风、采光和日照等传统相邻权类型。然而，传统相邻权已无法满足现代社会的需求。房屋的概念早已不局限于居住场所，其上承载着越来越多包括但不限于教育资源、文化资源等居住需求。这样的居住需求亦不仅限于房屋本身，更多时候还延展到了周边环境。房地产开发商的营销战略也日益侧重于宣传周边设施或待建设施，一旦待建设施未建或未按照相关规划建设，必然会引发相关规划许可诉讼。根据《行政诉讼法》《行政许可法》及相关司法解释，被诉的行政行为涉及其相邻权的属于与行政行为有利害关系，相邻权人即成立适格原告。所谓的利害关系主要包含合法权益和因果关系两个因素，那么，规划许可行政纠纷中相邻权人的合法权益具体为何？与原《物权法》中的传统相邻权有何差别？

二、相邻权益包括房屋财产价值和居住权益

相邻权人发起的规划许可行政纠纷的审查重点在于被诉行政行为许可建设的建筑项目是否符合规划许可的相关指标、是否侵犯了相邻权人的相邻权益。所谓相邻权益，即规划许可行政纠纷在《行政诉讼法》中合法权益的具体化，亦在司法实践中被广泛运用。相较于物权法上的相邻权，相邻权益较为宽泛。除传统的通风、采光、日照等传统类型化相邻权外，相邻权益还包含基于建筑项目所附的行政许可行为而产生的其他合法权益，具体包括相邻权人对房屋享有的财产价值和居住权益两个方面。

所谓房屋财产价值，具体体现为房屋的流转价值和使用价值。第一，建设项目的违规建造对相邻权人持有房屋财产价值的负面影响体现在房屋买入和卖出两个环节的增值价值的减损上。从买入端来看，建设项目的规划和建设无论是对于卖方拟定房屋出售价格还是买方评估房屋使用价值都产生重要影响，最终体现在房屋成交价格上；从卖出端来看，若建设项目未按照相关规划建设，无疑可能成为原告所在小区房屋未来出售过程中的负面评价因素，最终表现为出售端的售价较低。这种买入端与卖出端的财产增值空间的缩减即是对相邻权人持有房屋流转价值的极大损害。第二，建设项目的违规建造对相邻权人持有房屋使用价值的损害一方面体现为相邻权人对周边设施的预期利用无法实现，另一方面也会增加相邻权人开展相关活动的经济成本。这种预期落空和因居住需求而必然产生的消费之间所产生的额外经济支出即是对相邻权人持有房屋使用价值的极大损害。

所谓居住权益，主要包括居住环境和居住品质两个方面。建设项目的违规建设可能会降低居民的居住品质。同时，相关违规建筑可能会对相邻权人的居住环境带来一定的负面影响，包括但不限于卫生、噪音，甚至观感影响。这些负面因素大大损害了相邻权人对持有房屋的居住权益。

三、基于法定利害关系人身份的程序权益

行政行为合法的标准包括证据确凿，适用法律、法规正确以及符合法定程序三个方面。行政行为违反法定程序是判决撤销的法定事由。具体而言，在规划行政许可实施过程中，相邻权人作为利害关系人享有一定的程序权益以维护自己的相邻权益。

首先主要体现在《城乡规划法》中，具体包括：（1）查询权。相邻权人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划要求向城乡规划主管部门查询。（2）修改控制性详细规划时的表达意见权。修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。（3）修改修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图的参与听证权。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。（4）依法获得补偿权。因修改修建性详细规划或建设工程设计方案的总平面图给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

同时，城乡规划属于行政许可的范畴，因此还需符合《行政许可法》中关于利害关系人程序权益的相关规定，具体包括：（1）知情权。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。（2）行政许可审查期间的陈述、申辩和表达意见权。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。（3）作出行政许可决定前的要求听证权。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。（4）违法准予行政许可情况下的请求撤销权。

《行政许可法》和《城乡规划法》为相邻权人在规划许可的审查、修改、运行阶段设置了程序权益，确保其在前端、中端和后端均能维护自身权益。

结语

综上，相邻权人基于由房屋财产价值和居住权益共同构成的相邻权益，以及基于法定利害关系人身份所享有的程序权益，逐渐在规划许可行政纠纷中占据原告位置，推动行政规划的司法审查。城市让生活更美好，愿这份美好能够通过完善的法律框架和广泛的社会参与得以实现。

张文慧

上海元笙行律师事务所律师，上海律协行政法专业委员会委员，上海市浦东新区公谐调解中心调解员

业务方向：行政争议解决、劳动争议解决、遗产管理事务

罗灿

北京金诚同达（上海）律师事务所律师

业务方向：房地产与建设工程、商事争议解决、破产清算