识危于微：从中国证监会监管函预判刑事风险

2025年第05期    作者:张艳    阅读 32 次

近几年，中国资本市场进入严监管时代。监管机构在加大行政处罚力度的基础上，推动叠加刑事追责、民事赔偿等方式，全面提升违法成本。随着执法政策进一步明确为“应移尽移、当捕则捕、该诉则诉”，证券违法犯罪行为的刑事追责呈现全方位升级态势。

值得关注的是，目前监管矛头已经从上市公司本身延伸至全链条主体，坚持“追首恶”“打帮凶”并重的原则。如何提前识别隐藏在合规函件、行政处罚背后的刑事风险，已经成为上市公司实际控制人、董监高、中介机构等责任人员关注的重中之重。

本文将结合中国证监会近年执法实践和部分案例经验，梳理出上市公司从合规风险走向刑事立案的危险信号及救济思路。

 

一、证券违法刑事追责概况

2024年5月17日，最高院、最高检、公安部、中国证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，要求各部门依法从严打击证券期货违法犯罪活动，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉；完善全链条打击、全方位追责体系。

中国证监会在2025年5月15日发布的《2024年中国证监会执法情况综述》中，对上一年度的执法数据披露如下：2024年，中国证监会依法从严查办证券期货违法案件739件，作出处罚决定592件，同比增长10%；处罚责任主体1327人（家）次，同比增长24%；市场禁入118人，同比增长15%（详见图1）。

从案件构成看，2024年信息披露案件249件，位居首位，占案件总数的34%；中介机构未勤勉尽责案件95件，连续三年增加，占案件总数的13%；内幕交易案件178件、操纵市场案件71件，分别占比24%、10%，数量与往年基本持平（详见图2）。

近年来，中国证监会向公安机关移送涉嫌犯罪案件和线索的数量呈逐年攀升趋势，2022年至2024年共移送419件。其中，2024年移送178件，同比增长51%。根据最高检、中国证监会于2025年2月21日联合发布的数据，在2022年至2024年间，全国检察机关起诉证券类犯罪的数量总计366件、1011人，其中起诉案件数年均增长30.5%、人数年均增长16%。

二、行刑衔接的顺位问题

（一）基本原则：刑事优先

《行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《证券法》第一百七十八条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当依法将案件移送司法机关处理；发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。”由此可见，行政机关在执法过程中，一旦发现违法行为涉嫌犯罪（如达到立案标准、存在犯罪线索等），应当立即中止行政程序，将案件移送公安机关或监察机关。

（二）例外情形：行政先行或并行处理

1. 紧急情况

《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”《突发事件应对法》中亦有相关规定：若违法行为可能引发公共安全、生态环境等紧急危害（如危险品泄漏、疫情传播），行政机关可先行采取必要的行政措施（须按照突发事件应对机制处理），再移送司法机关。

2. 案件性质

在司法实践中，证券违法、知识产权侵权等专业领域案件因证据收集高度依赖行政机关（如中国证监会、商标局、版权局等），存在行政先行或者行政调查与刑事侦查同步进行的情况。行政机关将证券违法案件移送司法机关，多发生于行政调查阶段至行政处罚决定书出具前后的任一时间节点。此外，亦存在中国证监会虽未对案件予以行政正式立案，但根据调查难度、刑事介入必要性等因素，直接将案件移送司法机关的情形。

（三）行政后置

《行政处罚法》第二十七条规定：“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”据此，案件的刑事程序虽已终结（如不予起诉、免予刑事处罚），但司法机关认为仍需给予行政处罚的，应将案件移送行政机关。

三、识别刑事风险信号

（一）监管核心要素与刑事犯罪构成要件高度重叠

上市公司在收到中国证监会的问询函、警示函或《行政处罚事先告知书》时，通常第一反应是技术性回复——解释数据差异、补充披露细节、承诺整改措施，此等操作可能会忽视其背后隐藏的涉及刑事犯罪的行为线索。如果监管层的关注重点涉及财务数据虚假记载、内幕信息管理失控、关联交易未披露、证券账户异常联动操作等核心领域，尤其是该等监管事项与刑事犯罪构成要件高度重叠时（详见表1），上市公司应立即启动刑事风险评估程序。

以江苏舜天股份有限公司（以下简称“江苏舜天”）案件为例。2024年4月24日，中国证监会对江苏舜天作出行政处罚，并披露江苏舜天通过参与通讯器材内贸虚假自循环业务进行财务造假。经调查，江苏舜天共计虚增营业收入103.33亿元，虚增营业成本93.99亿元，虚增利润总额9.34亿元。2024年7月5日，中国证监会公布已将江苏舜天案件依法移送至公安机关。

江苏舜天早在2016年就曾因财务数据不实、未按规定披露关联交易受到行政处罚。公开披露的信息显示，监管层重点关注其财务造假问题。江苏舜天因虚构业务、滥用会计政策、第三方配合造假等违法行为，一直是中国证监会的重点打击对象。中国证监会对江苏舜天的两次行政处罚事项与相关刑事罪名构成要件高度吻合，其中暗含对江苏舜天刑事风险的警告。

（二）行政监管手段显现刑事化特征（详见表2）

（三）立体化追责动向

中证中小投资者服务中心（以下简称“投服中心”）采取支持诉讼、代表人诉讼、代位诉讼等一系列投资者赔偿救济制度启动民事追责，是行政程序极有可能转为刑事立案的重大信号。比如，江苏舜天案中，人民法院已正式受理投服中心递交的支持投资者诉讼申请；美尚生态案中，投服中心启动了特别代表人诉讼。该等民事追责通常与刑事移送并行。 

四、应对策略：在监管调查阶段及时构筑刑事风险隔离防火墙

毫无疑问，行政调查阶段是阻断案件进入刑事程序的关键窗口期，企业应把握这一黄金时间。  

（一）建立“刑行交叉”双线核查机制  

在收到中国证监会的监管函后，企业应当立即启动“刑行交叉”双线核查机制：由法务、财务、核心成员及经验丰富的外聘刑事律师共同组成专项应对小组，根据监管事项全面自查，梳理相关文件、邮件、会议记录、财务凭证、系统日志等，严格依法进行证据保全。其中，刑事律师可根据资金真实流向、核心证据链完整性、人员主观故意痕迹等因素综合评估企业的涉刑风险，并出具风险评估报告及一体化应对策略。同时评估潜在个人责任，如相关责任人员（实控人、董监高、具体经办人员）面临的刑事风险。具体步骤详见图3。

（二）构建证据体系  

1. 专业质证：针对中国证监会监管函中的虚增利润金额、关联交易比例等关键数据，及时聘请行业专家和专业机构进行复核，质疑并削弱行政证据的证明力。

2. 固定证据：在回复监管过程中同步固化无罪证据，并保证所有提交给监管层的文件均可溯源，以下三类证据应当保存完整：

（1）资金流：完整保存第三方支付凭证、银行柜台业务底单；

（2）决策流：调取会议系统原始记录、邮件服务器备份；

（3）沟通流：封存工作通讯软件（如企业微信、钉钉）中的聊天记录。

（三）审慎回复

1. 回复要点

在律师指导下，实事求是、专业地回复监管函。避免使用“部门反馈”“经估算”等模糊表述，避免前后矛盾、避重就轻或提供虚假信息，并重点说明整改措施。

2. 三类高危函件的应对

（1）针对操纵市场问询函，应主动提供第三方技术机构的鉴证报告，避免在解释账户关联性时回避IP/MAC地址；

（2） 针对重大资产重组问询函，应按照并购重组信息披露的相关规则进行穿透式披露，最终穿透至自然人，并避免隐瞒与交易对手方实际控制人的关联关系；

（3）针对内幕交易核查函，应立即镜像备份全部电子设备的原始数据。

（四）程序优化策略

1. 申请申辩、听证程序

企业应积极申请申辩、听证程序，通过陈述、申辩、举证质证、发问提问等程序，充分阐述对案件事实和法律问题的意见，详细陈述整改措施，积极展示主动纠正的态度。值得注意的是，有时现场发表意见的总体效果会优于书面陈述，能更有效地达到免除或减轻行政处罚的目的。听证结束后，企业应当及时将陈述申辩意见和相关补充证据提交给中国证监会。

2. 善用减轻、从轻处罚规定

《中国证监会行政处罚裁量基本规则》第九条规定：“有下列情形之一的，减轻处罚：（一）主动采取补救措施，消除违法行为危害后果；（二）受他人严重胁迫或者严重诱骗实施违法行为；（三）单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处；（四）配合查处违法行为有重大立功表现；（五）其他依法减轻处罚的情形。”据此，企业及相关人员可通过主动供述、配合调查、赔偿损失等行为争取降档处理。

结语

综上所述，证券市场合规的关键是防范法律风险的级数放大效应。企业和相关人员如果具备识别监管函件中刑事红线的意识和能力，不仅能够在行政处罚的定性和定量问题上争取到最优结果，更能有效防范刑事风险，避免企业遭遇生存危机。

 

张艳

上海靖霖律师事务所律师，上海律协ESG专业委员会委员

业务方向：金融犯罪、经济犯罪刑事辩护、企业合规